Pandemia COVID-19 spowodowała niepewność gospodarczą zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, co znacząco odbiło się na zainteresowaniu inwestycjami partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) na europejskim rynku. Według raportu z rynku PPP¹ zarówno liczba, jak i wartość transakcji PPP zawartych w Europie, była najniższa od czasu kryzysu na rynkach finansowych z 2008 roku. Jak się jednak okazuje, niepewność gospodarcza spowodowana utrzymującą się już od ponad roku pandemią COVID-19, nie spowolniła znacząco rozwoju polskiego rynku inwestycji PPP w 2020 roku, a w zakresie liczby ogłaszanych postępowań na wybór partnera prywatnego - wręcz skoczyła wzwyż.

Przeszłość i przyszłość inwestycji PPP

Analizy statystyczne wykonane przez centralną rządową jednostkę PPP w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR) odnotowały istotny wzrost postępowań na wybór partnera prywatnego, zarówno w zakresie liczby jak i ich wartości. Z informacji zawartych w raporcie rynku PPP wynika, że w 2020 roku wszczęto 31 postępowań (w roku 2019 – 22) o łącznej wartości ponad 3,8 miliardów złotych (w roku 2019 – jedynie 310 milionów złotych) – siedem w sektorze efektywności energetycznej, sześć w sektorze sportu i turystyki, cztery w sektorze budynki publiczne, po trzy w sektorze infrastruktury transportowej i edukacyjnym oraz po dwa postępowania w sektorach wodno-kanalizacyjnym, gospodarce odpadami, mieszkalnictwie i kategorii inne.

Według bazy zamierzeń inwestycyjnych PPP, Platformy PPP², która gromadzi listę zarówno oficjalnie ogłoszonych postępowań przetargowych, jak i planowanych do uruchomienia w najbliższym czasie inwestycji PPP w Polsce, uwzględniając różne etapy przygotowania tych projektów, ich rodzaju, skali i lokalizacji, na koniec 2020 roku zidentyfikowano aż 128 zamierzeń inwestycyjnych o łącznej szacowanej wartości (netto) 41 milionów złotych, co pozwala na optymistyczną ocenę rozwoju PPP w Polsce.

W 2020 roku najważniejszymi toczącymi (tj. oficjalnie ogłoszonymi) postępowaniami na wybór partnera prywatnego, biorąc pod uwagę wartości szacunkowe opublikowanie w bazie zamierzeń inwestycyjnych PPP, są:

• Budowa, przebudowa i utrzymanie dróg wojewódzkich rejonu Włocławek w ramach PPP, obecnie na etapie negocjacji o wartości szacunkowej 40 milionów złotych;
• Budowa zespołu budynków wielorodzinnych przy ul. Okrężnej w Żorach, etap: nabór wniosków, wartość szacunkowa 77 milionów złotych;
• Budowa wysoko energooszczędnych przedszkoli publicznych w Warszawie, obecnie na etapie oceny wniosków z szacowaną wartością 65 milionów złotych;
• Tarnowskie Gniazda Innowacyjnych Specjalizacji znajdujące się w fazie negocjacji z wartością szacunkową 67 milionów złotych;
• Nowa Emilia (Warszawa) - przestrzeń ekspozycyjna i miejska oranżeria, postępowanie o wartości 60 milionów złotych wszczęte w kwietniu 2020 i już będące na etapie negocjacji;
• Hala Gwardii w Warszawie – modernizacja obiektu i prowadzenie działalności, które znajduje się na początkowym etapie naboru wniosków z wartością szacunkową 52 milionów złotych;
• Zagospodarowanie obszaru centrum miasta Rumi wraz z budową nowego Urzędu Miasta w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego znajdujące się na etapie naboru wniosków z wartością szacowaną na 50 milionów złotych;

PPP w parze z PZP

Zwiększający się z roku na rok trend wszczynanych postępowań na wybór partnera prywatnego to dobry kierunek rozwoju inwestycji PPP w Polsce. Jednak nie należy zapominać, że proces wyboru partnera prywatnego, co do zasady, obydwa się przy zastosowaniu jednej z dwóch formuł: 

• formuła koncesji na usługi lub
• stosując przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych (PZP). 

Według informacji zawartych w raporcie rynku PPP te dwie formuły wyboru zdecydowanie dominują na polskim rynku i były podstawą zawarcia umów o łącznej wartości 5,8 miliardów złotych, przy czym postępowanie na wybór partnera prywatnego z wykorzystaniem procedur określonych w ustawie PZP jest częściej stosowane. W 2020 roku odsetek umów zawartych między podmiotem publicznym a partnerem prywatnym wybranym na podstawie przepisów PZP wynosił 38 proc. zawartych umów PPP, natomiast w trybie koncesji na usługi - 31 proc. umów PPP⁴.
Wybierając ścieżkę wyboru partnera prywatnego w trybie PPP na podstawie PZP rekomendowany jest tryb dialogu konkurencyjnego, na który składają się trzy następujące po sobie etapy:

• Etap prekwalifikacji wykonawców, czyli najważniejszy etap polegający na przygotowaniu i złożeniu wniosku o dopuszczenie do udziału w dialogu konkurencyjnym przez podmiot prywatny (wykonawca), następnie jego oceny przez podmiot publiczny (zamawiającego) oraz, w przypadku spełniania warunków udziału w postępowaniu określonych w ogłoszeniu o zamówieniu, kwalifikacja wykonawcy do kolejnego etapu. W etapie tym należy pamiętać, że niejednokrotnie zamawiający, korzystając z tej możliwości przewidzianej w przepisach PZP, ogranicza liczbę wykonawców zapraszanych do dialogu, co z praktyce oznacza, że nie każdy wykonawca zostanie zakwalifikowany do kolejnego etapu, pomimo złożenia wniosku spełniającego wszystkie warunki udziału w postępowaniu; 
• Etap dialogu konkurencyjnego pomiędzy podmiotem publicznym i wykonawcami zaproszonymi do dialogu; 
• Etap badania i oceny złożonych ofert, kończący się wyborem oferty najkorzystniejszej.

Na co zwracać uwagę, a czego unikać?

Co należy zatem zrobić, aby efektywnie wykorzystać czas przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do udziału w dialogu konkurencyjnym uwzględniając coraz to nowsze lub wciąż obowiązujące obostrzenia pandemiczne na całym świecie? Na co zwracać uwagę, a czego unikać? Poniżej przedstawiamy kilka wskazówek, które w praktyce mogą być przydatne na pierwszym i najważniejszym etapie prekwalifikacji, czyli podczas przygotowywania wniosku o dopuszczenie do udziału w dialogu konkurencyjnym.
Struktura nie na ostatnią chwilę

PPP to sposób realizacji zadań publicznych, oparty na wieloletniej umowie określającej podział zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym. Zatem struktura podmiotowa podmiotu prywatnego (w przypadku, gdy po stronie prywatnej występuje wspólnie kilka podmiotów), który składa wniosek o dopuszczenie do udziału w dialogu konkurencyjnym, jest niezmiernie ważna, bo determinuje to, kto będzie stroną umowy z podmiotem publicznym. Nie jest możliwa modyfikacja struktury podmiotu prywatnego na późniejszych etapach dialogu konkurencyjnego, z zastrzeżeniem art. 7a ustawy PPP, zgodnie z którym podmiot publiczny może wyrazić zgodę na zawarcie i wykonanie umowy o PPP z zawiązaną po wyborze najkorzystniejszej oferty w celu realizacji przedsięwzięcia jednoosobową spółką partnera prywatnego albo spółką kapitałową, której jedynymi wspólnikami są partnerzy prywatni). 
Co to oznacza w praktyce? To, że pierwszym krokiem milowym rozpoczynającym przygotowanie wniosku powinno być określenie struktury podmiotu prywatnego, w tym podjęcie decyzji dotyczącej ewentualnego udziału podmiotów trzecich udostępniających niezbędne zasoby techniczne lub zawodowe, sytuację finansową lub ekonomiczną.
Określenie struktury już na samym początku przygotowywania wniosku jest również istotne z punktu widzenia przygotowania i skompletowania niezbędnych pełnomocnictw, dokumentów i oświadczeń wymaganych przez podmiot publiczny, bowiem to dopiero struktura wykonawcy wyznacza zakres, rodzaj i ilość składanych wraz z wnioskiem dokumentów, co w obecnych czasach pandemii COVID-19 wiąże się z wieloma trudnościami.

Nie tracimy czasu, działajmy!

Już od samego początku nie zwlekamy z pozyskiwaniem dokumentów i oświadczeń wymaganych przez podmiot publiczny w dialogu konkurencyjnym, takich jak: zaświadczenia o niekaralności dla członków zarządu, rady nadzorczej i/lub prokurentów, zaświadczenia o braku zaległości z opłacaniem podatków, czy też składek na ubezpieczenia zdrowotne lub społeczne, itp. Dlaczego nie powinniśmy zwlekać z ich pozyskiwaniem? Powodów jest co najmniej kilka:
Po pierwsze, w zależności od wybranej struktury i ewentualnego udziału podmiotów trzecich (też podmiotów zagranicznych) w zderzeniu z warunkami udziału określonymi w ogłoszeniu o zamówieniu, nierzadko okazuje się, że liczba dokumentów i oświadczeń, które należy złożyć jest bardzo duża.
Po drugie, należy też pamiętać, że na podstawie przepisów PZP pierwszeństwo, zawsze, mają dokumenty wydawane przez oficjalne instytucje i urzędy i tylko przy spełnieniu niektórych przesłanek dopuszczalne jest złożenie oświadczenia własnego przez podmiot prywatny. Tymczasem pozyskiwanie dokumentów jest niezmiernie czasochłonne i niejednokrotnie skomplikowane, biorąc pod uwagę chociażby liczbę podmiotów od których wymagane są te dokumenty. Ponadto w postępowaniu występują często podmioty mające siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że trzeba zidentyfikować rodzaj i zakres dokumentów obligatoryjnie przez nich składanych.
Po trzecie, uwzględniając krótkie ramy czasowe określone przez podmioty publiczne, pamiętajmy, że nie mamy dużo czasu na pozyskanie wszystkich wymaganych dokumentów i oświadczeń składanych z wnioskiem. 
Po czwarte, dochodzi do tego jeszcze COVID-19. W większości krajów na całym świecie obowiązują tzw. lockdown’y oraz inne, bardzo dotkliwe obostrzenia w związku z pandemią COVID-19. Znacząco ograniczają one działanie organów i instytucji państwowych, co zdecydowanie wydłuża proces pozyskiwania poszczególnych dokumentów, a w niektórych nawet przypadkach działalność tych organów jest czasowo wyłączona, co wręcz uniemożliwia pozyskanie konkretnego dokumentu. 

Pytać i wyjaśniać

• Wykonawca może zwrócić się do zamawiającego (podmiotu publicznego) z wnioskiem o wyjaśnienie oraz zmianę treści opisu potrzeb i wymagań niezbędnych do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu;
• Jeżeli wyjaśnienia treści opisu potrzeb i wymagań są niezbędne do należytego przygotowania i złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zamawiający jest obowiązany udzielić w tym zakresie wyjaśnień niezwłocznie, jednak nie później niż na sześć dni przed upływem terminu składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pod warunkiem że wniosek wpłynie nie później niż na 14 dni przed upływem terminu składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
• Wykonawcy przysługuje prawo, nie obowiązek, zadawania pytań, wnioskowania o wyjaśnienia czy zmianę treści opisu potrzeb i wymagań;

• Wykonawcy powinni korzystać z tego prawa i wszelkie niejasności interpretacyjne wyjaśniać przed terminem składania wniosków, a zamawiający będący gospodarzem i jednocześnie gwarantem przeprowadzenia postępowania w sposób prawidłowy, przy zachowaniu zasad wynikających z PZP, powinni na te wątpliwości reagować i wyjaśniać.

Pełna możliwość wnoszenia odwołań 

Pamiętajmy, że już od daty ogłoszenia o zamówieniu, każdy z wykonawców może wnieść odwołanie do Prezesa KIO. Nowe przepisy ustawy PZP obowiązujące od 1 stycznia br. wprawdzie nie zmieniły terminów na wniesienie odwołania jednak znacząco rozszerzony został możliwy zakres zaskarżenia czynności zamawiającego. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy PZP, obecnie brak jest już różnicowania zakresu czynności lub zaniechań zamawiającego podlegających zaskarżeniu w zależności od wartości przedmiotu zamówienia (powyżej czy poniżej tzw. progów unijnych). 

Co oznacza w praktyce zrezygnowanie ze sztywnego i ograniczonego katalogu podstaw do złożenia odwołania w postępowaniach, których wartość zamówienia nie przekracza progów unijnych? Oznacza prawo wykonawcy do wniesienia odwołania na każdą czynność zamawiającego, niezgodną z przepisami ustawy, jak również na zaniechanie czynności, do których ten zamawiający był zobligowany, bez względu na wartość przedmiotu zamówienia, np. kwestionowanie zbyt krótkiego terminu na złożenie wniosków, zakresu żądanych w postępowaniu dokumentów, zasadności zastrzeżenia przez konkurenta informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa czy zatrzymania wadium.

Pamiętajmy o elektronizacji

Wniosek o dopuszczenie do udziału w dialogu konkurencyjnym powinien być podpisany przy użyciu kwalifikowanych podpisów elektronicznych przez podmiot prywatny i złożony za pomocą specjalnie do tego przygotowanych przez podmiot publiczny platform zakupowych. Co zatem zrobić by uniknąć problemów z tym związanych?

• Odpowiednio wcześniej zapoznać się z instrukcją składania wniosków i nie zostawiać tej czynności na ostatnią chwilę, a przypadku niejasności pytać i wyjaśniać z podmiotem publicznym;
• Z uwagi na czasochłonność (szczególnie w przypadkach korzystania z form korespondencyjnych), a także biorąc pod uwagę inne ograniczenia związane z pandemią COVID-19 (np. ograniczony dostęp do notariuszy), również odpowiednio wcześniej należy pozyskiwać kwalifikowane podpisy elektroniczne dla osób podpisujących wniosek wraz z załącznikami.
  
  

Podstawa prawna:

Ustawa z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2019 ze zm.).
Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o Partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 711 ze zm.).

Źródła: 

1.  Raport z rynku PPP 2020.01.29, dostęp 30 marca 2021 r.
2.  Baza zamierzeń Inwestycyjnych PPP, dostęp 30 marca 2021 r.
3. Budowa Portu Zewnętrznego w Porcie Gdynia (ppp.gov.pl), dostęp 30 marca 2021r.
4. Raport z rynku PPP 2020.01.29, dostęp 30 marca 2021 r.
5. Brak możliwości uzyskania dokumentu dotyczącego podstaw wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w związku z okolicznościami wywołanymi epidemią COVID-19; dostęp: 31 marca 2021 r. 

Powyższy artykuł ukazał się w dzienniku Rzeczpospolita, 9 kwietnia 2021 roku, str. D4.